從"一網統管"淺談新型智慧城市長效運營

為推動“一網統管”從“以建為主”轉向長效運營，強化頂層設計、推動“三融五跨”場景建設和體制機制改革、激發數據要素價值、推廣應用新技術“五位一體”總體布局，將成為各地提升智慧城市建設成效、實現長效運營的必然選擇。

一、前言

當前中國的智慧城市建設仍然處于初級階段，多數地方政府只管建設不管運營，多數地方的數據仍未打通，智慧城市“不太智慧”，亟需探索智慧城市的長效運營機制。而“一網統管”是當前新型智慧城市建設工作的核心組成部分。

本文將基于“一網統管”建設的典型案例，結合地方實踐，系統總結當前各地區“一網統管”建設的典型模式， 最后給出新型智慧城市長效運營機制的建設建議。

二、新型智慧城市及“一網統管”的內涵

新型智慧城市的概念是基于我國國情而提出的智慧城市概念的中國化表述。建設新型智慧城市是在現代信息社會條件下，基于城市經濟、社會發展的現實需求，以提升人民群眾的幸福感和滿意度為核心，為實現城市發展方式的智慧化而開展的改革創新系統工程。新型智慧城市是落實國家新型城鎮化戰略規劃、富有中國特色、貫徹創新發展模式的智慧城市。建設新型智慧城市的核心是以人為本，本質是改革創新。

隨著新型智慧城市建設的逐步深入， 城市治理的核心課題漸漸從如何更好地管理城市發展到如何用數據更好地治理城市。當前的城市治理離不開“數”與“ 智” 這兩種能力的運用。十九屆四中全會強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。國家“十四五” 規劃也明確提出推進新型城市建設，提高城市智能化水平，對城市運行實行“一網統管”。

城市運行“一網統管”是指通過建設、架構和聯通與城市運行管理、突發事件應急處置相關的各類城市運行系統，建成“城市大腦”，并對海量城市運行數據進行采集、匯聚、分析、研判和應用， 從而實現城市運行“一屏觀天下、一網管全城”目標的技術治理模式。作為“一網統管” 的核心部分， 當前城市運行管理中心的建設也是百花齊放。僅以廣東省為例，全省 21 個地市和 72 個縣（市、區） 中，有 55 個地區建設了城市運行管理中心，成為各地政府部門的指揮調度中樞。

三、“一網統管”的建設現狀

多個數字經濟發達省份先行先試， 將“一網統管”當作推進新型城市建設、實現治理能力現代化的核心工程， 積極探索具有中國特色和地方特色的創新治理路徑，構建共建、共治、共享的治理新模式。

1.上海模式：精細化管理“一網統管”

上海是全國城市精細化管理的樣板， 在推進數字化方面展開了多方面探索。

當前，上海以“一網統管”建設為核心， 統一系統標準、統一數據標準、統一管理手段，實現了“城市運行一張圖”， 推進城市精細化管理向縱深發展。上?！?一網統管” 建設堅持市區協同、分工負責的原則，由上海市政府牽頭組織， 統籌協調各區推進落實。先行試點的徐匯區基于智慧網格化管理平臺構建了“一梁四柱”的架構，“一梁”是指徐匯的“城市云腦”，由海量匯聚的“智腦”和具有網格智能力量的“人腦”組成，“智腦” 和“人腦”協同運行，賦能“大平安”、“大建管”、“大市場”、“大民生” 四大領域的精細化管理，在“一網統管” 的基礎上創造性地探索實踐“一網通治”， 形成了城市精細化管理的“上海模式”， 成為示范標桿。

2.北京模式：“大數據”服務城市“大管理”

為破解新形勢下的城市管理難題，北京市政府通過發展大數據技術助力城市精細化管理，打造城市治理新模式。在政府治理、城市管理、公共服務、產業轉型升級等四大方面建設創新應用工程， 提升城市管理現代化水平。

北京市利用大數據技術歸集經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、環保等領域的業務和數據， 利用數據模型對數據抽取和管理密度進行關聯分析， 聚焦城市管理的堵點和難點，對癥下藥， 打通城市運行管理“最后一公里”。北京市還按照“五個統一”的原則，部署建設市、區、鎮三級平臺，實現全市治理“一張網”。

3．杭州模式：城市大腦模式

2016 年，杭州聚焦交通“治堵”， 首先提出建設城市大腦，在匯聚交通大數據的基礎上，逐步融合政務、社會數據資源， 以數據驅動城市治理能力現代化。杭州城市大腦通過對數據進行匯聚處理，運用人工智能技術提升了“大腦” 的思維決策能力，使城市治理更加“聰明”。同時，杭州以城市網格治理模式為基礎， 把社區智慧管理平臺打造為社區“微腦”，形成城市“大腦”與社區“微腦” 協同治理的模式， 推動城市現代化治理協同高效發展。

4．廣東模式：省域治理“一網統管”

2021 年，廣東省提出以結果為導向， 以數據資源開發利用為主線，打造跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的省域治理“一網統管”。廣東省省級治理“一網統管”中的“一網”，是指數字政府的云、網絡、大數據中心、公共支撐平臺和感知系統的集成，“統管” 是指充分依托“一張網”的基本能力， 圍繞經濟調控、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等政府五項主要職能，優化管理制度和管理流程，構建橫向到邊、縱向到末端、全閉環數字治理模式，實現全省“一網感知形勢、一網看全局、一網決策指揮、一網協同共治”。

四、“一網統管”的建設建議

為推動“一網統管”從“以建為主”轉向長效運營，強化頂層設計、推動“三融五跨” 場景建設和體制機制改革、激發數據要素價值、推廣應用新技術“五位一體” 總體布局， 將成為各地提升智慧城市建設成效、實現長效運營的必然選擇。

（一）強化頂層設計是基礎

長期以來，由于缺乏“頂層設計”， 各地的智慧城市建設規劃五花八門、部分關鍵內容欠缺，導致部門壁壘、信息孤島、重復建設等問題層出不窮。

“一網統管”的建設需要統籌需求， 強化頂層設計。充分考慮上下級“一網統管”的建設痛點、建設政策、建設現狀和建設需求， 結合城市數字經濟發展所處階段和城市建設發展規劃， 分析研判“一網統管”建設需求。通過科學推進“一網統管”頂層設計，以實際需求為牽引，選擇適合本地發展的建設路徑， 避免盲目投資。

（二）“三融五跨”場景建設驅動是關鍵

多地“一網統管”或者城市大腦建設初步實現了可感和可視，但是并沒有被真正用起來。要實現可管和可治，就必須建設“三融五跨”場景應用?！叭谖蹇纭奔醇夹g融合、業務融合、數據融合， 實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。

只有實現場景化的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的多業務協調， 才能將“一網統管”真正地用起來。只有將場景與數據進行充分的融合， 才能最大限度地釋放數據的價值?！叭谖蹇纭?的場景建設需要多個部門一起努力，甚至是多個系統合力來做。要想真正實現

可管和可治，就要跳出單一部門的局限， 推進“三融五跨”場景建設和綜合創新， 實現流程再造、協同治理和全流程閉環處置。

（三）體制機制改革是保障

為指導“一網統管”的建設和運營， 多地進行了體制機制的改革。

上海成立城市運行綜合管理中心，整合了原有的監督指揮中心、熱線受理中心、聯勤聯動中心、應急指揮中心和運行監控中心的職能，形成了“市級城運中心 + 區指揮中心 + 鎮街基層治理分中心”的多級城市治理體系。

廣東按照“政企合作、管運分離”的總體原則，形成了“統一領導、統籌管理、專業運營”的“一網統管”改革建設管理模式。各級主要領導負責“一網統管” 改革建設的宏觀指導、統籌規劃、跨部門協調和統一部署。各級政數局統籌協調各職能部門的信息化項目管理， 統籌數據的采集、分類、管理、分析和應用工作。同時設立各級“一網統管”建設運營中心，開展各級“一網統管”項目的建設和運營工作。

（四）數據要素是根本

2020 年 3 月，黨中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》， 數據被正式列為五大生產要素之一。運用數據促進治理水平現代化，已成為各級政府部門的普遍共識。當前數據對政府應用的支撐仍有不足，數據利用水平亟待提高。按照“整體設計、管運分離”的原則，推動數據創新場景應用， 建設常態化的數據運營機制，加強數據匯聚、更新、共享，有效促進政府各部門之間的信息共享，以支撐政府的業務決策分析和“三融五跨” 場景建設，釋放數據利用價值。

（五）新技術的應用是前提

“一網統管”的建設，離不開云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網等新技術的加持。云計算技術提供安全、穩定、可靠、按需、可彈性擴展的計算資源能力。大數據技術可有效整合各領域的信息資源和數據庫，為政府決策提供重要的參考數據。人工智能技術可提供智能感知發現能力，讓城市的“人、物、動、態”實時動態呈現。區塊鏈技術可利用其去中心化、不可篡改、透明性和公開性的特點來保證政府數據的可信性和安全性。物聯網技術可提供人、機、物的泛在感知能力，提升社會管理、公共服務的智能化水平。

五、結語

“十四五”期間，新型智慧城市建設在新基建的加持下，將從“空中樓閣” 逐漸向實際應用轉化， 開創智慧城市發展新階段。通過有效推進“一網統管” 的建設， 將為新型智慧城市的長效運營提供有力保障。